案例2河南省人民檢察院鄭州鐵路運(yùn)輸分院督促保護(hù)黃河濕地、飲用水水源地行政公益訴訟案

　　行政公益訴訟訴前程式 黃河濕地自然保護(hù)區(qū) 飛地 監(jiān)管職責(zé)聽證

　　針對“飛地”行政管理職能與責(zé)任交叉、行政協(xié)同性不足和行政公益訴訟社會穩(wěn)定風(fēng)險防控等問題，檢察機(jī)關(guān)可以組織公開聽證，確定監(jiān)管責(zé)任，督促兩地政府協(xié)作推進(jìn)問題整治。

　　河南省國有孟州林場冶戍林區(qū)是焦作市代管縣級市孟州市在洛陽市吉利區(qū)的“飛地”，該區(qū)域既是黃河濕地國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)，也是吉利區(qū)城鎮(zhèn)居民飲用水水源保護(hù)區(qū)。林區(qū)內(nèi)長期建有大量養(yǎng)殖場，産生大量畜禽糞便、生活垃圾和污水，破壞黃河流域生態(tài)環(huán)境，威脅城市居民飲用水源安全。

　　2020年7月，河南省人民檢察院（以下簡稱“河南省院”）將該案線索交河南省人民檢察院鄭州鐵路運(yùn)輸檢察分院（以下簡稱“鄭州鐵檢分院”）辦理。鄭州鐵檢分院于同年7月28日立案，並通過無人機(jī)航拍、現(xiàn)場勘查、詢問證人、調(diào)取行政區(qū)劃地圖和行政執(zhí)法卷宗等方式查明：2007年12月20日，河南省人民政府辦公廳依法劃定洛陽市吉利區(qū)地下水井群飲用水水源保護(hù)區(qū)，該水源保護(hù)區(qū)位於孟州林場冶戍林區(qū)境內(nèi)。由於孟州林場冶戍林區(qū)是孟州市在洛陽市吉利區(qū)的“飛地”，該地區(qū)雖然是孟州市的行政轄區(qū)，但孟州市對其日常管理缺失；林區(qū)內(nèi)的飲用水水源保護(hù)區(qū)雖然被劃為洛陽市吉利區(qū)，但吉利區(qū)卻對該保護(hù)區(qū)沒有行政執(zhí)法權(quán)。近年來，孟州國有林場將冶戍林區(qū)近2000畝林地對外出租給附近吉利區(qū)轄區(qū)村民，用於養(yǎng)殖、種植，其中大型牛羊、種鴨等養(yǎng)殖企業(yè)10家，均位於黃河濕地國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和吉利區(qū)飲用水水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)。違法養(yǎng)殖産生大量畜禽糞便、生活垃圾和污水，嚴(yán)重破壞黃河國家級濕地自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境，威脅城市飲用水安全，孟州市人民政府及其職能部門未依法履行監(jiān)督管理職責(zé)。

　　2020年8月14日，鄭州鐵檢分院向孟州市人民政府現(xiàn)場送達(dá)檢察建議，要求對孟州林場內(nèi)養(yǎng)殖場及與濕地和水源地保護(hù)無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目等問題依法予以處置，督促其與吉利區(qū)政府加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，共同推進(jìn)問題整改。收到檢察建議後，孟州市人民政府採取措施，認(rèn)真落實(shí)檢察建議。但由於涉案區(qū)域?qū)凫丁帮w地”，行政管理職能與責(zé)任存在交叉，兩地政府對問題整治責(zé)任劃分存在分歧，加之“飛地”歷史遺留問題複雜，養(yǎng)殖戶對集中整治認(rèn)識不到位，整治工作進(jìn)展緩慢。

　　為解決跨市級行政區(qū)劃治理難題，準(zhǔn)確厘定行政管理職能與責(zé)任，對聯(lián)合整治方案可行性聽取多方意見、確保整治效果，鄭州鐵檢分院遂報(bào)請河南省院組織聽證。2020年11月27日，河南省院在洛陽市吉利區(qū)檢察院組織召開公開聽證會，邀請了5名人大代表、政協(xié)委員、行政法學(xué)教授、律師和人民監(jiān)督員擔(dān)任聽證員。聽證會由省院黨組副書記、常務(wù)副檢察長主持。在聽證會上，鄭州鐵檢分院承辦檢察官介紹了案情和聽證問題，兩地政府就問題整治説明情況、坦誠表達(dá)分歧並宣讀聯(lián)合整治方案，涉案養(yǎng)殖戶代表充分説明情況和訴求，各方深入質(zhì)證與答辯，行政法學(xué)教授對政府職責(zé)釋法説理，聽證員經(jīng)閉門評議發(fā)表聽證意見和建議，蕞後由主持人對聽證會進(jìn)行總結(jié)。通過公開聽證，孟州市人民政府和吉利區(qū)人民政府客觀認(rèn)領(lǐng)各自責(zé)任，保證“認(rèn)責(zé)、認(rèn)賬、認(rèn)改”，協(xié)同推進(jìn)整治工作。養(yǎng)殖戶代表表示理解和接受，願意積極配合政府整改，做好産業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

　　聽證會後，鄭州鐵檢分院在河南省院的指導(dǎo)下，督促孟州市和吉利區(qū)兩地政府整改。孟州市人民政府高度重視，迅速成立了以主管副市（區(qū)）長為組長的工作專班，抽調(diào)自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、河務(wù)、水利等部門組建聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，強(qiáng)化政府間協(xié)調(diào)配合，著力推進(jìn)整治。吉利區(qū)人民政府根據(jù)聽證會意見，壓實(shí)責(zé)任，明確任務(wù)，積極融入聯(lián)合整治。孟州市人民政府專門制定了《孟州林場冶戍林區(qū)規(guī)劃與管理實(shí)施細(xì)則》，為“飛地”的科學(xué)管理建立長效機(jī)制。目前，冶戍林區(qū)違法養(yǎng)殖企業(yè)全部退出，10個大型磚混結(jié)構(gòu)養(yǎng)殖廠房全部拆除，建築垃圾清運(yùn)完畢，一期復(fù)種復(fù)綠300余畝林地，二期濕地和水源地生態(tài)修復(fù)正按方案推進(jìn)。

　　“飛地”一直是社會治理中的“堵點(diǎn)”。“飛地”與其他生態(tài)功能區(qū)重疊時，“飛出地”與“飛入地”政府根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)均負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。本案通過行政公益訴訟檢察公開聽證，明確主體，強(qiáng)化責(zé)任，督促兩地政府制定聯(lián)合整治方案，協(xié)同推進(jìn)問題整治，併為“飛地”的科學(xué)有效管理建立長效機(jī)制，為該類問題的解決提供了可借鑒經(jīng)驗(yàn)。另外，本案涉及眾多養(yǎng)殖業(yè)主，問題存續(xù)時間長，處置不當(dāng)容易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險。省級檢察院實(shí)行一體化辦案，通過公開聽證實(shí)現(xiàn)司法公開，保障人民群眾充分享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效防控社會穩(wěn)定風(fēng)險。

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